案 件 应 对

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美欧跨国补贴调查的区别

　2025年4月22日，美国商务部发布对来自东南亚四国光伏产品反补贴调查的结果，其中对来自柬埔寨的光伏产品征收最高达3403.96%的反补贴税。这是美国自2024年修改反补贴法规以来，针对跨国补贴作出的首例裁决。其实早在2019年，欧盟就已经开始发起跨国补贴调查，相关裁决也引发诸多争议，特别是《补贴与反补贴措施协定》是否可以适用于跨国补贴的问题。

　一、WTO的规定如果仔细研读《补贴与反补贴措施协定》的条文，可以发现本协定不适用于跨国补贴，因为该协定要求补贴的提供者与接受者必须位于同一世贸组织成员境内。比如，《补贴与反补贴措施协定》第1.1(a)(1)条规定补贴是“由一成员领土内”（within the territory of a Member） 的政府或任何公共机构提供的财政资助，第2.1条要求具有专向性的补贴是指在补贴“授予机构的管辖范围内”（within the jurisdiction of the granting authority）给予某一企业或行业或某些企业或行业的补贴。实际上，该协定附件四脚注63更是明确规定，“接受补贴的公司应为提供补贴的成员领土内的公司”。因此，原则上只有当世贸组织成员向位于其境内的企业提供的补贴时，其他成员国才可以依据《补贴与反补贴措施协定》对其发起反补贴调查。当然，美国和欧盟针对第1.1(a)(1)条和第2.1条也有不同的解读。比如美国和欧盟都认为“a Member”的表述并未明确将财政资助范围限定于提供资助的成员国的领土内；美国还认为“管辖范围”（jurisdiction）不限于地域管辖，还可能包括其他法律形式的“属人管辖”。

　二、欧盟的规定与做法

　欧盟是首个在反补贴调查实践中将《补贴与反补贴措施协定》适用于跨国补贴的世贸组织成员。截至目前，欧盟在针对埃及、摩洛哥、印度和印度尼西亚等国的反补贴调查中，进行跨国补贴调查，并做出裁定，涉及到的补贴项目包括政策性贷款、资本投入支持、信用保险和低价提供货物等。如果读一下欧盟《反补贴条例》第3.1(a)条，可以惊讶的发现该条例甚至明文规定“财政资助”是由“原产国或出口国政府”提供的（there is a financial contribution by a government in the country of origin or export）。这实际上进一步坐实了补贴提供者与补贴接受者必须位于同一国或同一领土范围内的要求。然而，即使欧盟法自身存在这样的限制，也难不住欧委会聪明的创意做法。在2020年6月，欧盟在对自埃及进口的玻璃纤维织物反补贴调查中针对“跨国补贴”第一次作出裁定。欧委会援引了国际习惯法以及《国家对国际不法行为的责任条款草案》中关于国家责任归属的规定，认为通过政治声明、经济区合作协议、以及埃及政府在该经济区内对经营活动的积极参与，埃及政府“承认并采纳”了来自中国政府的财政支持并作为自己的行为，因此，中国政府对埃及境内企业提供的财政资助可“归属于”埃及政府，这些财政资助可视为埃及政府所提供，并最终认定中国政府提供的相关跨国补贴为可诉性补贴。2023年3月1日，欧盟普通法院在涉案中资企业诉欧委会关于该反补贴调查的判决中明确认可了欧委会将中国政府给予的财政资助归属于埃及政府的做法。2024年11月28日，欧盟法院在上诉中驳回了原告的请求，支持了欧盟普通法院的判决。通过“归属”做法，欧委会认定补贴的最终提供者（被归属的埃及政府）与接受者（埃及中资企业）仍然位于同一世贸组织成员境内，似乎并没有完全突破《补贴与反补贴措施协定》不适用跨国补贴的规定。

　三、美国的规定与做法美国长期以来对“跨国补贴”的调查持严格限制态度，但是自2024年新法规修订以来，已经完全放开了对“跨国补贴”调查的限制。截至目前，美国商务部在对来自东南亚和墨西哥等多国的光伏产品、纸质文件袋、浮法玻璃、拖车底盘等案中，对政策性贷款和低价提供原材料等项目发起跨国补贴调查。在美国商务部于2024年4月24日对反倾销和反补贴税条例进行正式修订以前，美国《联邦法规汇编》第351.527节规定，除《1930年关税法》第701(d)条（向国际财团提供补贴）和第771A条（上游补贴）另有规定外，如果确定补贴是接收公司所在国以外的国家政府根据下列援助方案或项目的一部分提供的，则不存在补贴。然而，美国通过修订删除了该节关于禁止发起跨国补贴调查的规定。美国商务部认为《1930年关税法》第701节并没有针对反补贴调查设置任何地理限制；另外，二十五年前的立法所面临的贸易环境与现在相比有很大的变化，当时主要针对的是跨国交易中的对外援助，当今的跨国补贴更多以跨国资本注入、提供资金和贷款等形式出现，因此有必要删除第351.527节的限制，以给美国产业提供更全面的保护。《1930年关税法》第701节关于财政资助的定义与第771(5A)(D)关于国内补贴的专向性的定义与《补贴与反补贴措施协定》基本一致，均有“一国领土内”（within the territory of a country）和“授予补贴机构的管辖范围内”（within the jurisdiction of the authority providing the subsidy）等表述。当然，正如前文所述，美国商务部并不认为，这些表述存在任何地域方面的限制，而是强调补贴授予机构和补贴接受者不必在同一领土范围。在近期针对东南亚四国的光伏反补贴调查中，与欧委会的做法不同，美国商务部直接将中国的公共机构提供给东南亚四国的贷款和原材料认定为财政资助，并没有尝试通过“归属”的理论来论证这些财政资助是由东南亚四国授予的。在认定专向性问题上，为了论证这些东南亚的中资光伏企业属于“授予补贴机构的管辖范围内”，美国商务部引用了一个失效的关于中央管理企业对外投资的暂行办法，试图说明“管辖”并不需要通过“属地管辖”来实现，也可能通过此类法律文中可能存在的“属人管辖”来实现。然而，这一暂行办法不仅失效，即使是后续更新的办法也只适用于中央管理的国有企业，与这些在东南亚投资的民营光伏企业没有任何关系。美国商务部甚至以这些民营光伏企业的中国母公司存在的极少量的、可以在市场上自由流通的、国有基金持有的股份为理由，就将这些光伏企业统统认定为国有企业。

　来源：国际贸易救济法律评论