案 件 应 对

---

美国CBP启动落实《强化海关执法》政策梳理

　总而言之一句话，特朗普要求美国海关加强征税执法的力度，是动真格的。

　所有的海关执法和关税问题，都是三个要素：税基、税率和是否应该适用，也就是×/乘号的问题。税基，就是海关估价的问题；税率，基本上就是原产地认定的问题；“×”，就对等关税而言，是税则归类的问题，对反倾销、反补贴和其他贸易救济征税而言，是产品范围的问题。

　在中美贸易战和特朗普推出对等关税之前，原产地不是个实体问题，只是个便利化的问题。原因很简单，最惠国体制下，产品无论原产地是哪个国别，适用的关税税率都一样。这样的体制下，谁会纠结原产地呢？中美贸易战爆发后，对中国产品加征的知产和创新政策301征税，首先就得判断原产是否为中国。同时，中国对美国的反制征税，也需要判断进口产品的原产是否是美国。这就有个“生产关系”，能不能适应“生产力”发展的问题。从1995年WTO成立，尤其是中国2001年入世之后，绝大多数国别的海关不再关注原产地的问题，已经30年了。突然之间原产地认定，又成了显学。更重要的是，客观的情况发生了变化。30年前的原产地规则，主要适用的情形并不是是全球化生产和供应链。那时候产品从材料到成品的生产，主要是在一个国家之内完成，原产地的判断不会很难。

　但30年后的今天完全不同了，绝大多数产品是在全球贸易和供应链的支撑下，在多个国别完成的生产。到底是发生在哪个国别的哪道生产环节，赋予了产品的原产地，就是一个非常复杂的问题。我们曾经处理过一个案例：一个使用了两个分别原产荷兰和马来的核心部件，但在美国完成最后加工的产品，在进口到中国的时候，是否应当认定为美国原产，从而适用中国对美国的反制关税？按照中国的一般原产地规则，生产加工使原材料和产成品之间，发生了4位税则改变，才可以认定加工过程赋予了产品原产性质。但是，上述案例中，荷兰和马来的部件，与产成品之间并没有发生规定的4位税则改变。根据这个基本事实，我们当时出具的法律意见是，按照中国原产地规则，上述产品生产在美国没有发生4位税则改变。

　因此，我们至少可以认定，无论该产品的原产地认定为哪个国别，都绝对不属于美国原产，因此，不适用中国对美的反制征税。这个结论虽然达成了客户的核心目标，但是却没有解决这个产品的原产地到底是哪里的问题。除了税则改变规则为，还有一种加工增值的规则，可以作为原产认定标准。但是，根据中国的原产地规则，只有列入《工序及从价百分比清单》的产品，才能根据加工增值的比例认定原产。而上述产品并不属于这个清单的范围。那么，问题来了。这个产品的原产地如何判断？我们怎么想，都觉得这是规则本身的问题，是法律逻辑判断中的大前提问题。

　果不其然，2026年4月2日，中国海关发布了《关于<中华人民共和国进出口货物原产地条例（修改草案征求意见稿）>公开征求意见的通知》。其中，涉及了对现行《原产地条例》第三条进行修订，以解决特定情况下根据现行有关规定无法得出原产地结论所导致的争议：根据《条例》第三条，货物原产地确定标准包括完全获得和实质性改变。但在实践中，还存在根据这两种标准无法确定货物原产地的情形，即货物原材料来自于多个国家（地区），但在最终生产国家（地区）并未发生实质性改变的情形。根据目前《条例》关于原产地确定的规则，对上述情形只能确定该货物的原产地并非该最终生产国家（地区），但不能确定其原产地为哪个国家（地区）。因此，增加按照前款无法确定货物原产地的，由海关总署另行制定相关补充规定的表述，为进一步通过补充规则完善我国非优惠原产地规则提供依据。中国海关遇到的问题，美国海关当然也会遇到。所以，各国海关都会根据新出现的业务场景，调整规则，以适应不断发展和变化的情况。这是生产力与生产关系之间的关系，在海关征税执法中的具体体现。

　2026年6月3日，特朗普发布了《强化海关执法》的行政命令。相同地，这也是在应对美国颠覆了关税的最惠国体制之后，转而适用对等关税，也就是根据进口产品的原产国，适用不同税率的体制，必须解决的行政效率、法律效果，以及执法标准和确定性的问题。其中，还有一个特朗普必然会考虑的问题，就是关税的税率提高这这么多，关税收入有多大的提高？如果税率高了，但关税收入没有提高，那么就一定是在税基，也就是海关估价和“×”，也就是征税适用的执法上出现了问题。

　因此，特朗普的《强化海关执法》行政命令的具体措施，主要体现在四个方面：

　第一，压实主体管理责任，把在美国没有运营和财产的在岸进口商，划入离岸进口商，统称为外国进口商。通过资质认证的方式，限制这些对美国CBP而言，缺乏追缴征税执法手段的主体，从事进口业务；

　第二，加强惩戒立法，要求国土安全部和海关总署，制定加大执法和处罚力度的各类规则措施，针对违法行为，采取顶格处罚，限制进口业务，取消保税进口资，最低处罚额不得低于原处罚金额50%，增加进口保函的承包范围和保费水平，加速处罚流程；

　第三，借助CTPAT等政企合作机制，以及要求在美国进口报关时，提交出口报关文件等机制，最大限度地通过业务技术手段，排除低价报关和转运避税的违法操作对征税的负面影响；

　第四，借助GBIs等信息渠道，并且征求增强AI技术手段应用的公众意见，增加进口产品本身和供应链的溯源手段，顺势提升美国对进口产品及供应链的掌握和规制能力。

　2023年5月22日，国际贸易救济法律评论公众号有一篇文章，《美国海关GBI供应链信息收集规则的解构与评估》美国海关GBI供应链信息收集规则的解构与评估，专门分析了Global Business Identifier的机制、作用和影响。GBI EPoC项目以呈报进口产品的供应链企业信息为抓手，旨在识别以美国为目标市场的供应链企业身份，并就股权结构、营业范围、地理位置、关联关系及供应链地位等信息进行收集，以织就美国进口产品供应链图谱，从而奠定美国进口供应链安全性及可控性决策的信息基础。对此，大成国际贸易救济律师团队根据美国白宫和CBP等政府机构颁布的各项政策规定进行了梳理和分析，并就对美出口企业应当尽快采取的合规行动项提出了工作建议。

　当然，美国海关的统计如果认定关税没有发生预期的改变，还有一种可能，就是税基的单价没变，但进口数量少了，也可能导致关税下降。还有，有人说，美国关税的名义税率提高了，但实际税率却降低了。这说明美国对外提高关税的没有达到政策目标。实际税率的降低，本身就是税率提高的内生变化。产品价格高了，买的人就少了，这是自然而然的事情。这本身跟政策目标并不冲突，或者就是政策目标本身。

　国际贸易救济法律评论